AM730社論｜首長問責難改官僚陋習　民營公共服務改革體制｜全文

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政府日前交代「部門首長責任制」的具體細節。這項改革獲社會普遍認同，因為過往政府部門出事，最常見的回應就是「我們已跟足程序」--皇后山邨瀝青水事件、採購冒牌樽裝水事件，無不暴露公務員體系長期「跟足程序、毋須負責」的文化。特首提出將問責鏈條由政治任命官員延伸至部門首長，方向無疑正確。

然而，細看這項改革的具體內容，卻令人擔心能否真正改變官僚陋習。根據文件，責任制將設立兩級調查機制：第一級調查由部門首長處理較輕微問題；第二級則由公務員敍用委員會主理，處理嚴重或重複的系統問題。敍用委員會委員多數無公務員背景，有助避免「公務員查公務員」的觀感。政府也將為部門首長提供培訓計劃，強化領導思維。這些措施都有正面意義。

問題在於，這套機制本質上是一套「事後問責」的工具。文件詳細列明調查權力--要求受查者提供文件、進入政府處所、召見答問等。但文件對部門首長「如何」改變官僚文化、有何具體工具可用，卻著墨不多。公務員的升職和薪酬仍然捆綁在整體制度之中：過去5年僅65名公務員因表現欠佳未獲增薪點，近99.9%的公務員都能自動增加薪金點。即使部門首長有心改革，實際迴旋空間有多大？事後追究責任也無法從根源上改變「少做少錯」的公務員文化。

其實，香港過往有不少成功經驗可供參考。香港從來不是事事都由政府部門直接管理。我們沒有中央銀行，發行鈔票交由3間商業銀行處理；航空公司、巴士公司都不是由政府營運；就連鐵路服務，地鐵公司也早於2000年上市，成為全港首間上市的公營服務機構，以「鐵路加物業」的獨特模式持續發展，市民更可透過買賣股票直接分享經營成果。正因為這些公共服務脫離了公務員體系，才形成了香港高效的服務水平。即使是仍然公營的機構，只要脫離公務員架構，效果也截然不同：貿易發展局管理會展中心，機場管理局管理機場，都以企業化模式運作，建立了積極的機構文化，比起成立政府部門直接管理，效果優勝得多。

反觀仍然留在公務員體系內的公共服務，情況就令人擔憂。食環署管理的公眾街市是典型案例。根據最新數據，食環署轄下95個公眾街市中，36個在2025年的空置率超過兩成，17個更超過三成，赤柱海濱小賣亭空置率達100%。這些問題並非今日才有：審計署早於2003年已發表報告批評街市空置率年年上升，九成街市虧本經營，2008年跟進調查仍發現毫無改善。申訴專員公署2018年更直斥食環署管理「千瘡百孔」，巡查粗疏、執法寬鬆。十多年過去，問題依舊。試問，日後即使有部門首長問責制，當食環署街市問題持續惡化，難道真的向食環署署長啟動二級調查？調查報告寫完，制度依舊，問題會因此消失嗎？反觀由民營管理的濕貨街市，衍生出專業的街市管理承辦商，房委會出售的領展街市每日車水馬龍，與食環街市的凋零形成強烈對比。

新加坡的經驗同樣值得借鏡。新加坡1995年根據《國家圖書館管理局法》成立國家圖書館管理局，作為法定機構而非傳統公務員部門，專責管理全國公共圖書館。圖書館因而敢於創新：將圖書館設在商場內方便市民，甚至設立共享工作空間和創業資源中心，支援自由工作者和初創企業，提供3D打印機等設備讓市民製作商業原型。這些具體措施，很難想像會在康文署管理下的公共圖書館出現。

政府當局意識到公務員體系的官僚陋習需要改革，提出部門首長責任制，出發點值得肯定。但目前的建議側重於調查和懲處，並未提供新的管理工具讓部門首長真正改變部門文化。當前公共財政緊絀，正是推動公共服務民營化的好時機。政府應該認真考慮，將更多公共服務脫離公務員體系，改以公營機構或民營管理模式運作，通過市場機制提升服務質素。這才是從根本上改革官僚體制的出路。