明報社論｜引入部門首長責任制　重在賞罰分明不護短｜全文

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公務員事務局向立法會提交文件，交代部門首長責任制構思及相關立法工作，爭取今年落實。公共治理除了看政策，更要看執行。政府要提升施政效能，部門良好管理至關重要。建立部門首長責任制，目的是將司局長就政策制訂須政治問責，跟公務員就政策執行須行政問責，更好地銜接起來，希望透過制度化部門首長在持續提升部門績效方面的角度與責任，敦促他們建立有效管理團隊及運作系統，至於可否達到預期目的，則要看具體操作執行，能否做到調查深入不護短、賞罰分明能服眾。當局需要讓公眾看到兩級調查機制恰當發揮作用，不會大事化小。

去年《施政報告》進一步提出了兩項重大措施，分別是加強公務員評核機制，以及建立部門首長責任制（下稱「責任制」）。前者目標是要確保上司評核下屬表現時，更貼近政府尺度，不會過寬或過嚴。「責任制」方面，公務員事務局正開展訂立《公務員敍用委員會條例》附屬法例的工作，核心在於設立兩級調查機制，以及擴大敍用委員會職能。

按照政府現有內部調查機制，倘若部門出了重大事故或問題，當局會安排較高一級的公務員協助調查。以物流署購買冒牌水事件為例，當局就委託不涉事件的資深常任秘書長（首長級甲一級政務官）劉焱負責紀律調查，並由財庫局長許正宇監督。兩級調查機制下，若問題性質「較不嚴重」，屬單一事件，以及牽涉負責具體操作的執行人員，將由部門首長負責第一級調查；若部門出現嚴重問題，或涉及廣泛或重複性的系統問題，或有迹象顯示問題可能涉及部門首長的角色，則由法定成立的敍用委員會安排小組領導第二級調查，相關調查可由行政長官或司局長啟動。小組完成調查後，須向啟動「責任制」第二級調查的官員提交報告，以便考慮採取合適跟進行動。

政府部門辦事有失，雖然出事多在前線，但背後往往跟管理出問題有關，部門首長要為部門表現負上責任，可謂理所當然。引入「責任制」，乃是將有關責任制度化及清晰化，強調部門首長須帶領其他高級公務員，做好團隊管理及系統運作，持續提升部門效能，藉以強化部門首長的責任擔當。

局方文件對部門首長提出一系列「期望」，例如營造積極有為組織文化、親自深入了解其部門各項服務（特別是基本服務和關鍵職務）運作、就監督員工建立有效機制釐清責任並提防出事、確保有健全管理體系（包括各種守則指引及程序）、制訂各項風險管理及應急計劃等，另外又明言高級公務員須輔助部門首長履行管理責任。凡此種種，都是合理要求，至於「責任制」可否成為督促部門首長及高級公務員的動力，其實相當看兩級調查機制的實際操作執行，能否彰顯當局「有責必究」的決心，不會雷聲大雨點小、輕易放生。

當局就什麼情况下應展開第二級調查，列出一系列原則。當然，從公眾角度，當局遇上具體事件，如何根據這些原則去做判斷，才是最關鍵的問題。說到底，如何界定問題「嚴重不嚴重」，當局跟社會各界的看法有可能不一致；此外，一些問題初看也許似乎是個別人員錯失，但深入調查後才發現背後存在管理上的疏漏，以至系統性的缺失，倘若太快就定性事件為單一個別事件，有可能導致背後問題遭掩埋，錯失對症下藥的機會。更複雜是有些表面看似是執行上出問題，但其實是政策設計不周，導致執行「甩轆」，這就可能牽涉到「行政責任」（執行）還是「政治責任」（決策）的問題，倘若處理不當，有可能引發甩鍋卸責或「代罪羊」一類爭議。

局方舉例指出，採購冒牌水事件，屬於可啟動第二級調查例子，但對於巴士安全帶立法不符原意風波是否適用，局方似乎覺得難以界定。「責任制」引入後，當局就啟動第一級還是第二級調查所下的判斷，能否符合公眾期望，將影響到公眾對「責任制」的信心與信任。另外，調查結果及處分是否符合公眾預期，也是影響公眾觀感的重要因素。

局方文件提到，受查政府人員必須與調查小組合作，若不合作會被視作沒有履行職責並以紀律機制跟進。倘若調查報告發現有員工可能涉及行為不當，政府會按公務員紀律機制處理；若發現有員工工作表現欠佳或欠缺應有能力，政府會按公務員工作表現管理制度，及或行政措施跟進處理，包括提供培訓同調職；當工作表現持續欠佳或行為令部門首長對繼續履行職責的能力失去信心，可着令有關人員退休。簡言之，「責任制」下若高級公務員表現有問題，大致還是按現行紀律機制處理。儘管當局一再強調有嚴肅處理違法違紀公務員，惟每年處理的紀律個案只有寥寥數十宗，當中不少是涉及刑事罪行，並非一般失職或表現欠佳。

由南丫海難到冒牌水事件，不少人都覺得政府對失職官員處分太輕。南丫海難中，當局從無公開失職官員具體處分；冒牌水事件，物流署長作為部門主管，負有管理職責，惟當局以「不知者不罪」為由，未予處分，僅僅撤回勳章嘉許。局方就「責任制」擬議條例，並無規定是否必須公開調查結果，透明度不足，其實不利於建立「責任制」的公信力。