財政預算案2026．公共財政｜財政儲備將漸增至逾七千億　料未來五年經營帳目均錄盈餘

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公共財政

疫情期間，政府推出多輪大規模的逆周期措施以撐企業和保就業。這些措施雖然穩住了經濟民生，但亦導致出現數年的財政赤字。去年《財政預算案》提出強化財政整合計劃，通過嚴格控制政府開支增長、適度增加收入及整合政府財政資源，同時加大發債規模，致力將政府財政達致平衡。去年訂下的目標是在二零二六／二七年度及二零二八／二九年度起，分別在經營帳目及綜合帳目達致盈餘。

過去一年，我們全力落實財政整合計劃，同時受惠於股票市場表現突出及經濟增長加快，令印花稅及利得稅較原來預算合共增加近五百億元，二零二五／二六年度的經營帳目提前恢復盈餘，綜合帳目計及發債淨所得則大致平衡。

中期而言，在二零二六／二七年度至二零三零／三一年度期間，經營帳目將持續維持盈餘；非經營帳目則主要因為基建開支處於高水平，每年仍會出現赤字。由於基建項目是投資香港的未來，我們將適度增加發債以滿足這方面的資金需要。期內，預計財政儲備將逐步增至超過七千億元。

整體而言，政府財政已有明顯改善。政府一直恪守《基本法》第一百零七條量入為出的原則，致力在經濟周期內維持收支平衡，確保公共財政的韌性和可持續性。

持續落實財政整合計劃

我們會持續落實去年《財政預算案》提出的強化財政整合計劃，主要原則為：

（一）   以嚴格控制政府開支為主，開源為輔；

（二）   保持香港簡單低稅制的競爭優勢，盡量避免大幅調升稅率或引入新稅種；以及

（三）   在開源時盡量體現「用者自付」和「能者多付」。

嚴控經營開支增長

我們會繼續嚴格控制政府經營開支增長。各政策局及部門會持續檢視資源分配和工作優次，並通過整合內部資源、精簡程序及運用科技，以更高成本效益為市民提供服務。

我們將按計劃推進「資源效率優化計劃」，在不影響綜援、公共福利金及法定開支的前提下，在二零二六／二七及二零二七／二八兩個年度，每年節省政府經常開支百分之二，即較二零二五／二六年度分別再節省約七十八億及一百五十六億元的開支。

公務員編制在未來兩個財政年度，每年分別縮減百分之二，預計至二零二六年四月一日，公務員編制將減至約十八萬八千個職位。本屆政府任期內將累計削減超過一萬個職位。

就二零二六／二七年度的公務員薪酬調整，政府將按既定機制進行薪酬趨勢調查，並由行政長官會同行政會議在充分考慮六大因素後決定。

增加收入

在開源方面，秉持「能者多付」的原則，我們將推行以下措施：

（一）    一億元以上的住宅物業交易印花稅稅率，將由百分之四點二五調高至百分之六點五，影響約百分之零點三的住宅物業交易，估計每年可增加約十億元收入。措施將於條例修訂草案獲通過後，追溯至明日開始生效；以及

（二）     我們去年修訂《稅務條例》，以落實經合組織的方案，向年度總收入七億五千萬歐元或以上的大型跨國企業集團徵收全球最低稅和實施香港最低補足稅，預計由二零二七／二八年度起，每年可為政府帶來約一百五十億元額外稅收。

整合並善用財政資源

整合政府帳目以外的基金

按去年《財政預算案》，我們已從六個規模較大的種子基金中回撥六百一十五億元到政府帳目，以善用財政資源。我亦指示各政策局全面檢視其餘三十六個在政府帳目外的特定用途基金。經審慎評估各基金的實際情況，我們提出以下建議：

（一）    修訂四個基金的財務安排，在配合基金未來五年運作的前提下，將剩餘資金回撥；

（二）    結束一個已完成政策目標的基金，以及兩個可通過常規撥款機制更有效達致相關目標的基金，將剩餘資金回撥；

（三）    整合六個基金為三個，以提升資源運用效率；以及

（四）    維持其餘二十三個基金的財務安排不變。

上述措施預計於二零二六／二七年度可回撥約一百五十八億元到政府帳目。

轉撥債券基金累計盈餘

債券基金在二零零九年成立，一直在政府綜合帳目以外，旨在配合推行「政府債券計劃」發行銀色債券、通脹掛勾債券、另類債券等。其中銀色債券自二零二四年起已改為在「基礎建設債券計劃」發行，發債收入存於基本工程儲備基金。「政府債券計劃」發行的債券大部分將於年底前到期償還。

截至三月底，債券基金結餘預計約為一千五百多億元，扣除未償還債券餘額和利息等支出後，約有三百七十億元累計盈餘。為善用債券基金盈餘，政府會向立法會提交決議，讓債券基金的累計盈餘在二零二六／二七年度轉撥至政府綜合帳目。

轉撥外匯基金投資收入

外匯基金去年的投資表現創下歷史新高，全年投資收入達三千三百億元。截至去年底，外匯基金總資產超過四萬一千億元，規模足以維持香港貨幣金融穩定。我建議根據《外匯基金條例》，在不影響外匯基金保持香港貨幣金融體系穩定健全的前提下，從外匯基金把一千五百億元，在未來兩個財政年度每年轉撥七百五十億元至基本工程儲備基金，以支持北都及其他基建項目。

發行債券

去年《施政報告》宣布，政府未來兩至三年額外預留三百億元加大工程開支，持續帶動經濟發展。政府在二零二六／二七年度基本工程開支預算約一千二百八十億元。在中期財政預測期間，基本工程開支將會維持在相若水平。

政府自二零一九年起發行綠色債券，並在二零二四年起推出基礎建設債券。發債所得資金既能投資於基建項目，亦能促進本地債券市場多元發展。

因應政府會加快推進北都建設和其他與經濟民生相關的工務工程，我們計劃把兩個債券計劃的合共借款上限，由去年公布的七千億元提升至九千億元。未來五年，我們將每年發行約一千六百億元至二千二百億元的債券，其中約一半用於為近年發出的短期債務再融資。我們日後將發行更多較長期的債券，讓現金流年期與工程項目的資金需要更匹配。

在中期財政預測期內，政府債務與本地生產總值的比率將由百分之十四點四升至百分之十九點九，遠低於大部分先進經濟體，屬於非常穩健的水平。我再次強調，政府發債所得資金只會用在基建投資，不會用於政府經常開支。

二零二五／二六年度修訂預算

二零二五／二六年度，政府的整體收入修訂預算約為六千八百八十八億元，較原來預算高百分之四點五。

受惠於股市交投活躍及經濟增長加快，印花稅收入修訂預算為九百九十五億元，較原來預算增加約三百一十九億元。利得稅較原來預算增加約一百六十八億元，而薪俸稅收入保持平穩，修訂預算分別為二千零九十億元和九百七十億元，反映香港經濟韌性強勁。然而由於住宅物業市場剛回穩、商業物業市場仍然相對疲弱，令政府地價收入處於低水平，修訂預算為一百七十五億元，較原來預算減少三十五億元。

二零二五／二六年度政府整體開支修訂預算為七千八百九十二億元，較原來預算低三百三十一億元。其中，經常開支為五千七百二十四億元，較原來預算低一百五十七億元。

二零二五／二六年度政府經營帳目將由原來預算約三十億元的赤字轉為錄得五百一十三億元盈餘。非經營帳目則由於地價收入處於低水平，加上提速推展北都和其他與經濟民生相關的工務工程開支，仍會錄得赤字。計及發行一千五百五十億元政府債券及償還五百一十七億元到期款項後，我們預計綜合帳目將由原來預算約六百七十億元的赤字轉為錄得二十九億元盈餘。財政儲備在二零二六年三月三十一日預計為六千五百七十二億元。

去年《施政報告》宣布的主要政策措施，共涉及　七十四億元經營開支、三百二十億元非經營開支及二百億元財務承擔，另外，亦會減少約十三億元收入。相關措施的財務影響已在二零二六／二七年度財政預算反映。

二零二六／二七年度政府整體開支將上升約百分之六點九至八千四百三十四億元，相當於名義本地生產總值的百分之二十四點二。

二零二六／二七年度經常開支將增加百分之四點八至五千九百九十七億元，其中民生相關政策範疇包括醫療衞生、社會福利和教育的投放仍然龐大，合共達三千五百七十一億元，佔經常開支近百分之六十。非經常開支將增加百分之三十六點九至四百零五億元。

二零二六／二七年度的整體收入預計為七千六百五十二億元。入息及利得稅預計為三千二百一十二億元，較二零二五／二六年度修訂預算上升二十二億元。以二零二六／二七年度的賣地計劃和土地供應目標為依據，地價收入預算為一百八十億元，較二零二五／二六年度修訂預算上升五億元。印花稅收入預算約為一千零一十億元，較二零二五／二六年度修訂預算上升百分之一點五。另外，從政府帳目外設立的基金回撥約一百五十八億元，從債券基金累計盈餘及外匯基金投資收入分別轉撥三百七十億元及七百五十億元。

二零二六／二七年度經營帳目預計有約一百一十九億元盈餘，非經營帳目預計有約九百零一億元赤字。計及政府債券發行額約一千六百億元及償還約五百九十七億元款項後，年度綜合盈餘預計為二百二十一億元，財政儲備將上升至六千七百九十三億元。

支援市民和企業

為向市民和企業提供支持，並考慮到政府的財政狀況，我們會推出以下措施：

（一）    寬減二零二六／二七年度首兩季的住宅物業差餉，以每戶五百元為上限，估計涉及約三百一十五萬個住宅物業，政府收入將減少約三十一億元；

（二）    寬減二零二六／二七年度首兩季的非住宅物業差餉，以每戶五百元為上限，估計涉及約四十四萬個非住宅物業，政府收入將減少約四億元；

（三）    寬減二零二五／二六課稅年度百分之一百的薪俸稅和個人入息課稅，上限為三千元，全港約二百一十二萬名納稅人受惠。有關扣減會在二零二五／二六課稅年度的最終應繳稅款反映。政府收入將減少約五十三億元；

（四）    寬減二零二五／二六課稅年度百分之一百的利得稅，上限為三千元，全港約十七萬一千家企業受惠。有關扣減會在二零二五／二六課稅年度的最終應繳稅款反映。政府收入將減少約五億元；以及

（五）    向領取社會保障金的合資格人士，發放金額相當於一個月的綜合社會保障援助標準金額，高齡津貼、長者生活津貼或傷殘津貼，以及為在職家庭津貼計劃作出相若安排，涉及額外開支合共約六十五億元。

此外，我建議由二零二六／二七課稅年度起：

（一）   把基本免稅額及單親免稅額由十三萬二千元增加至十四萬五千元，已婚人士免稅額由二十六萬四千元增加至二十九萬元，約有二百零九萬名納稅人受惠，每年稅收減少約三十五億六千萬元；

（二）    把子女免稅額及額外子女免稅額由十三萬元增加至十四萬元，將惠及約三十六萬名納稅人，每年稅收減少約六億八千萬元；以及

（三）    增加供養父母或祖父母的免稅額及長者住宿照顧開支扣除上限，將惠及約八十三萬名納稅人，每年稅收減少約九億七千萬元。具體調整如下：

·   供養六十歲或以上父母或祖父母的免稅額，由五萬元增加至五萬五千元，與父母或祖父母同住者所享有的額外免稅額會按同樣幅度增加；

·   供養五十五至五十九歲的父母或祖父母的免稅額，由二萬五千元增加至二萬七千五百元，與父母或祖父母同住者所享有的額外免稅額會按同樣幅度增加；以及

·   父母或祖父母入住合資格院舍，長者住宿照顧開支的扣除上限，由十萬元增加至十一萬元。

中期財政預測

中期財政預測主要從宏觀角度估算政府的收支和財政情況，並已全面反映財政整合計劃的措施。二零二六／二七年度至二零三零／三一年度採納的實質經濟增長率為百分之三。

在這期間，政府基本工程開支平均每年一千二百多億元，經常開支則平均每年增加百分之三點六，政府整體開支佔本地生產總值的比率將由二零二六／二七年度約百分之二十四點二逐漸下降至二零三零／三一年度約百分之二十一點五。

收入方面，利得稅、薪俸稅和印花稅等收入的增長率，預計與未來幾年經濟增長率相若。二零二七／二八及之後年度的地價收入，估計逐步增至本地生產總值百分之二，較過去二十年平均的百分之三點二為低，這個預測屬保守水平。總體而言，政府整體收入保持在相當於本地生產總值約百分之二十的水平。

此外，中期財政預測亦反映了每年發行合共約一千六百億元至二千二百億元的政府可持續債券及基礎建設債券。扣除償還債券款項後，每年發債淨所得介乎五百七十億元至一千一百七十億元。

基於上述估算，未來五年的經營帳目均會錄得盈餘。非經營帳目因基建開支仍會出現赤字。計入發行債券淨所得，政府綜合帳目在未來五年均會錄得盈餘。上述測算未有計及二零二七／二八年度以後可能推出的稅務寬減及其他紓緩措施。

預計至二零三一年三月底，財政儲備為七千三百三十七億元，相當於本地生產總值百分之十七點三，或約十個月的政府開支。